Vele wegen leiden naar Rome

De voorbije decennia werd het debat over economische groei en ontwikkeling gedomineerd door een ideologie die ons vooral bereikte vanuit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië en die bekend staat als de Washington Consensus. Die werd zo genoemd omdat het gaat om een ideologische overeenstemming tussen de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en het Amerikaanse ministerie van Financiën, die zich alle drie in Washington bevinden. Deze ideologie werd evenwel ook sterk ondersteund door de OESO en de Europese Unie en vormde voor politici en beleidsmakers in het algemeen een blauwdruk voor een goed economisch beleid. Sommigen gewaagden zelfs van een ‘eenheidsdenken’ omdat er amper nog ruimte bleek voor andere visies. Centrale punten in die blauwdruk waren het vrije verkeer van goederen en kapitaal, de privatisering van de overheidssector en een algemene deregulering. Het bewijs voor het succes, en dus ook de legitimatie van de blauwdruk, was te vinden in de periode van langdurige economische groei die de VS kende in de jaren 1990.

Maar het succesverhaal werd hier en daar besmeurd door enkele ongelukkige accidents de parcours: financiële crisissen in ontwikkelde en ontwikkelingslanden en een Russische economie die de big bang in de richting van de blauwdruk maar niet leek te verteren. Voorbeelden van deze financiële crisissen waren de spanningen in het Europees Monetair Systeem in 1992-1993, toen George Soros wereldberoemd werd en de ‘tequilacrisis’ in Mexico in 1994-1995. Die ongelukjes waren aanvankelijk echter niet voldoende om het geloof in de blauwdruk te doen wankelen. De echte traumatische schok kwam er met de financiële crisis in Azië, die niemand had voorspeld en die uitermate heftig uitviel, zowel wat betreft de snelheid waarmee de crisis zich verspreidde als wat betreft haar impact op de lokale economie en de wereldeconomie. De architecten in Washington twijfelden, onderwierpen hun plannen aan een grondige herziening en kwamen met een nieuwe consensus op de proppen, de zogenaamde Augmented Washington Consensus. Die kwam neer op een voorzichtiger invoering van dezelfde hervormingen: privatiseren, liberaliseren en dereguleren. Overeind bleef de stelling dat de marktkrachten op zoveel mogelijk terreinen hun invloed moeten uitoefenen omdat zij de economie nu eenmaal automatisch efficiënter maken, waardoor uiteindelijk ook de welvaart toeneemt.

De verschillen tussen de oorspronkelijke Washington Consensus en de herziening ervan, de Augmented Washington Consensus

Oorspronkelijke Washington Consensus
Augmented Washington Consensus
De punten uit het origineel plus:
1. Fiscale discipline 10. Verbeterde Corporate Governance
2. Heroriëntering van overheidsuitgaven 11. Anti-corruptiemaatregelen
3. Belastinghervorming (lagere bedrijfslasten) 12. Flexibele arbeidsmarkten
4. Privatiseringen 13. Vrijhandel via WTO-samenwerking
5. Een wisselkoers die beantwoordt aan de marktverwachtingen. 14. Vlottende of vaste wisselkoersen (geen tussenvormen)
6. Een volledige financiële liberalisering 15. Een onafhankelijk statuut voor centrale bank met als centraal doel inflatiebestrijding
7. Streven naar volledig vrij handelsverkeer 16. Een ‘voorzichtige’ liberalisering van het kapitaalverkeer
8. Openheid voor directe buitenlandse investeringen 17. Sociale vangnetten
9. Een volledige deregulering 18.Een goed gerichte armoedebestrijding

De Aziatische crisis had echter iets losgeweekt. De tegenstanders – en die waren er al van het eerste uur, ook onder de economen zelf – werden in eerste instantie niet gehoord, maar nu kon hun kritiek rekenen op massale belangstelling. De antiglobalistische beweging, of andersglobalistische beweging zoals ze zich later zou noemen, was een feit en de acties in Seattle toonden aan dat de beweging niet met zich liet spotten. De golf van kritiek was even heftig als de oorspronkelijke golf van ‘goede inzichten’ en net zoals die eerste golf in zijn enthousiasme de wereld tot al te eenvoudige proporties herleidde, dreigde ook de tegenbeweging soms te vervallen in een anti-houding die het kind met het badwater weggooit. Het protest zal in de toekomst wellicht niet meer te dempen zijn, nu de crisis met het uiteenspatten van de beursdroom en een aantal andere zeepbellen ook de rijke landen heeft bereikt en de kwetsbaarheid van de wereldeconomie heeft blootgelegd.

Vrije – en in wezen irrationele – markten hebben niet enkel geleid tot beleggingen in uiterst frauduleuze bedrijven, maar meer algemeen ook tot overgewaardeerde aandelen en zo tot een overcapaciteit. Zolang die overcapaciteit niet is ‘verteerd’, mogen we een zwakke economische groei verwachten, zo verzekeren ons doorgewinterde economen. Ook al omdat heel veel economische actoren door het uiteenspatten van de zeepbel kreunen onder zware schulden. Leningen die consumenten en bedrijven aangingen, drijvend op een papieren aandelenrijkdom, wegen loodzwaar nu de rijkdom is weggesmolten. En wie veel schulden heeft, kan niet veel consumeren of investeren. Dat verklaart waarom in 2003 zelfs de laagste interest in vijftig jaar de economische machine niet opnieuw kon doen aanslaan. Japan worstelt met deflatie. De grote vraag is of de VS de rol van buyer of last resort zal blijven spelen. Jarenlang leefde de VS boven zijn stand: het kocht ’s werelds handelsoverschotten op met buitenlandse kredieten en met een door de beurssuccessen opgepepte dollar. Iedereen wist dat dit niet eeuwig kon blijven duren, maar de vraag die als een zwaard van Damocles boven de wereld hangt, is de volgende: is er een correctie mogelijk zonder de wereldeconomie in diepe problemen te storten?

Slotsom: de voorbije twintig jaar hebben de neoliberalen het voor het zeggen gehad en we stellen vast dat de wereldeconomie er in zeventig jaar niet meer zo zwakjes voor heeft gestaan. Wie dus wil uithalen naar het neoliberalisme, vindt daarvoor nu argumenten bij de vleet. Toch blijft het nuttig en wijs om genuanceerd na te denken over wat er fout is gelopen met de Washington Consensus.


Wat we niet kwijt willen

Neoklassieke bevindingen

De andersglobalistische kritiek vervalt heel snel in een kritiek op de neoklassieke economie die aan de economiefaculteiten van onze universiteiten gedoceerd wordt. Deze kritiek lijkt misplaatst: niet de neoklassieke economie als zodanig is het probleem, wel het misbruik dat ervan wordt gemaakt. Economie is geen strikte wetenschap, net zomin als sociologie, maar het zou onzinnig zijn te denken dat al die duizenden economen in al die jaren niet enkele waardevolle inzichten opgepikt hebben. We denken daarbij onder andere aan de volgende centrale inzichten:
• vrije markten belichamen een aantal aantrekkelijke waarden: individuele handelingsvrijheid, subsidiariteit en efficiëntie in productie;
• vrije markten werken enkel indien er duidelijke eigendomsregels zijn;
• duidelijke eigendomsregels vereisen een stabiel, goed werkend juridisch systeem;
• mensen aanzetten tot het verbeteren van hun lot (eigenbelang) en hun daartoe de mogelijkheid verlenen, kan zeer dynamiserend werken voor de economie van een land;
• het financiële beleid (interest-, munt- en geldbeleid) van een land dient rekening te houden met een houdbare graad van schulden, zowel in de privé- als in de openbare sector;
• het vrijmaken van goederen- en kapitaalstromen kan onder de juiste voorwaarden het lot van iedereen verbeteren.

Sommige van deze stellingen zijn vrij abstract en verdienen breder geargumenteerd te worden. Dat geldt zeker voor het laatste en wellicht meest controversiële inzicht. We doen een poging: stelt u zich een situatie voor waarbij elke Belgische gemeente haar eigen economische grenzen heeft, afgebakend met tolmuren en gezegend met een eigen munteenheid die niet omwisselbaar is in die van een andere gemeente. Dat is niet eens een willekeurig gedachte-experiment, want uit onze folkloristische overlevering blijkt elke gemeente wel ooit ergens gezegend te zijn geweest met de een of andere tolpaal die in een ver verleden zijn nut bewees. Het is duidelijk dat het verplaatsen van goederen in die situatie een dure aangelegenheid was. Een productiespecialisatie en alle mogelijke welvaartstoename die daarmee gepaard gaat, was hierdoor vrij zinloos. Het heeft in onze contreien eeuwen geduurd vooraleer we de tolmuren tussen gemeenten onderling min of meer verwijderd hadden en in vele ontwikkelingslanden vormen interne grenzen nog altijd een belangrijke belemmering. In Ethiopië bijvoorbeeld kan het verplaatsen van goederen over een afstand van nauwelijks een paar honderd kilometer enkele dagen duren. Dit belemmert niet enkel de uitwisseling van goederen, maar verhindert veelal ook de hulpverlening in geval van hongersnood.

De vrijmaking van de markt op nationaal niveau heeft belangrijke economische voordelen opgeleverd en wordt op dit moment door niemand in vraag gesteld. Het openstellen van de nationale grenzen is in zekere zin niets anders dan het herhalen van deze operatie op een ruimere schaal en zal – weliswaar in de juiste omstandigheden – evenzeer voordelen opleveren als het openstellen van de nationale ruimte.

De neoklassieke economie is een belangrijk hulpmiddel geweest bij de ontwikkeling van onze naoorlogse economie. Maar de neoklassieke inzichten vertalen zich hoegenaamd niet automatisch in de Washington Consensus. Sterker nog, de neoliberale doctrine verhoudt zich tegenover de neoklassieke economie als astrologie tegenover astronomie. Het vergt heel wat blind geloof om van het ene naar het andere te springen.

Economische groei

Het paradigma van de economische groei krijgt zware kritiek van verschillende kanten en in het bijzonder van de ecologische beweging. In ons huidige economische systeem is groei en zijn icoongetal het BNP inderdaad een obsessie geworden. Het is bijvoorbeeld de razende economische groei die ons opzadelt met het ecologisch probleem van de komende eeuw: het broeikaseffect. Maar dit hoeft niet te betekenen dat economische groei op zich verworpen moet worden. Economische groei moet gestuurd worden in functie van de totale impact op onze samenleving. Verder is het duidelijk dat zowel milieuproblemen als armoedeproblemen veel beter beheersbaar zijn in een toestand van economische welvaart dan in geval van economische armoede. Het tragische aan het broeikasprobleem is dat de landen die in belangrijke mate hebben bijgedragen tot het ontstaan ervan tegelijk de landen zijn die voldoende rijkdom verzameld hebben om zich tegen de impact van de ecologische dreiging te beschermen. Ontwikkelingslanden ontberen daartoe de nodige draagkracht, maar krijgen tegelijk wel de waarschuwing dat ze maar beter geen energie-intensieve industrie opzetten.
De Washington Consensus valt niet zozeer te verwijten dat hij deze economische groei heeft gebracht ten koste van een grotere ongelijkheid, meer armoede en een ecologische ondergang, maar veeleer dat hij te weinig economische groei gegenereerd heeft om al deze problemen op een fatsoenlijke manier aan te pakken. Het valt immers niet te ontkennen dat de groei tussen 1950 en 1975 wereldwijd een stuk hoger lag dan tussen 1980 en 2000, de periode waarin het neoliberalisme hoogtij vierde.

Een ander verwijt is dat het BNP en de Washington Consensus onvoldoende de sociale en ecologische kosten in rekening brengen. Privatisering kan tot een meer efficiënte bedrijfsvoering leiden, maar gaat meestal ook gepaard met massale ontslagen. Werkloosheid heeft vele maatschappelijke kosten: die moeten mee worden opgenomen in de evaluatie van een privatisering. Mensen ontslaan, doe je niet zomaar. Arbeid is voor een samenleving en voor de mensen die daar deel van uitmaken immers veel meer dan een bedrijfskost. Hetzelfde geldt voor de milieukosten. Hoe meer afval we produceren, hoe hoger het BNP. Verkeersongevallen, ziektes door vervuiling, de vervuiling zelf en het opruimen ervan, het draagt allemaal bij tot een hoger BNP dat tenslotte niet meer is dan een maat voor de snelheid waarmee geld door de samenleving glijdt. Het commercialiseren van heel wat diensten die vroeger in het gezin gebeurden – kinderzorg, eten bereiden, wassen en plassen – heeft bijgedragen tot een enorme groei van de diensteneconomie, maar heeft het ook tot meer welzijn geleid? Eigenlijk worden dezelfde diensten die vroeger in het gezin gebeurden, nu gewoon in geld uitgedrukt. Het is dus hoog tijd dat we een meetinstrument vinden dat beter weergeeft in welke mate we het economisch echt beter hebben, een instrument dat iets vertelt over de werkelijke verbetering van ons welzijn.

Globalisering

We hoeven niet noodzakelijk gekant te zijn tegen globalisering als zodanig. Dat heeft de anti-globalistische beweging met haar naamsverandering intussen ook begrepen. Het is veeleer de concrete vorm van globalisering die vragen oproept. Daarbij denken we niet alleen aan de traditionele klaagzang over de ongelijke toegang tot markten, de scheeftrekking is veel fundamenteler. Tot nu toe is globalisering vooral een kwestie van het opengooien van grenzen voor kapitaal- en goederenstromen, maar nergens is er sprake van het opengooien van de grenzen voor arbeidsstromen. Maar arbeid is precies de enige productiefactor die overvloedig aanwezig is in de ontwikkelingslanden. Arbeid vloeide relatief vrij in de negentiende eeuw en leidde tot de opbouw van migrantenstaten als de VS en Australië, die uitgroeiden tot economische succesverhalen. Vandaag zit de arbeidsmobiliteit uit ontwikkelingslanden in de illegale sfeer van ongewenste economische migratie en georganiseerde mensenhandel, hoewel de potentiële welvaartswinsten die voortvloeien uit die arbeidsmobiliteit zuiver economisch bekeken het meeste kunnen opleveren voor de ontwikkelingslanden.

Als de aanhangers van de vrije markt hun eigen theorie ernstig nemen, moeten ze pleiten voor arbeidsmobiliteit. Volgens de Ricardiaanse vrijhandelstheorie is de welvaartsgroei die voortvloeit uit vrijhandel gestoeld op prijsverschillen: het is goed om wijn in Portugal te produceren en linnen in Engeland omdat het daar het goedkoopst is. Een andere variant van die redenering is dat de prijzen van producten enorm zullen dalen als je Indiërs en Chinezen in onze fabrieken laat werken. Het welvaartsvoordeel is dat die migranten bij ons meer zouden verdienen dan in hun land en dat de prijzen voor de consumenten sterk zouden dalen, waardoor ze met hetzelfde inkomen meer kunnen kopen. Ongetwijfeld zullen daardoor vooral lagergeschoolde mensen hier hun job verliezen, maar volgens de theorie wordt dat meer dan gecompenseerd door de eerder vermelde voordelen.

We zijn er ons uiteraard van bewust dat het bovenstaande voor sommigen klinkt als een vloek. Maar we brengen de kwestie hier ter sprake om twee redenen. Ten eerste willen we aangeven dat de verdedigers van de vrije markt hun theorie op een selectieve manier toepassen. Uiteraard is de kwestie van de arbeidsmigratie veel complexer dan alleen het economische verhaal. Als het Vlaams Blok nu al 15 procent van de stemmen binnenhaalt in Vlaanderen, kun je je afvragen wat het zou worden als je de arbeidsmigratie vrij zou laten en nog meer lagergeschoolde mensen hun baan zouden verliezen door de instroom van goedkopere allochtonen. Het verhaal van de vrije markttheorie is te simplistisch en houdt geen rekening met wat een economie met de samenleving kan doen. Inzake de arbeidsmigratie lijken de verdedigers van de vrije markt die complexiteit te vatten en stilzwijgend hun theorie op te bergen. Maar als het gaat om vrije markten voor goederen en diensten, die evenzeer grote gevolgen hebben voor de samenlevingen in het Zuiden, weigeren de aanhangers van de Washington Consensus die complexiteit in rekening te brengen en houden ze wel vast aan het simplistische verhaal, tenzij het de eigen samenleving te veel zou treffen, zoals bijvoorbeeld in de landbouwsector. Werkloosheid in het Noorden is kennelijk erger dan werkloosheid in het Zuiden.

Ten tweede denken we dat de andersglobalisten dit onderwerp niet kunnen blijven vermijden. Nu al dringen landen als India in de GATS-onderhandelingen aan op meer mogelijkheden voor arbeidsmigratie naar de rijke landen. We nemen aan dat zij dit niet doen omdat het slecht voor hen zou zijn. De vakbonden in het Noorden staan daar begrijpelijkerwijze heel huiverig tegenover: worden de sociale verworvenheden op die manier niet op het spel gezet? Dreigen niet veel mensen hier hun baan te verliezen? Het zal niet gemakkelijk zijn om hierop een antwoord te geven.


Wondermiddelen bestaan niet

Laten we nu de mantra’s van de Washington Consensus eens tegen het licht van de voorbije ervaringen houden. Een eerste kernpunt van de opgelegde globalisering is dat openheid zou leiden tot meer economische groei en minder armoede. De cijfers bevestigen dat verhaal niet op ondubbelzinnige wijze. De realiteit is veel complexer. Een Wereldbankstudie van Dollar en Kraay die dit verband zogezegd glashelder bewees, roept nogal wat vragen op. De auteurs gebruiken er het aandeel van de export als parameter van openheid en stellen vast dat landen met veel export ook veel zijn gegroeid. En aangezien China en India daarbij horen, zou openheid dus voor een meerderheid van de wereldbevolking hebben geleid tot een verbetering van de economische situatie. Los nog van het feit dat de Wereldbank om het eigen gelijk te bewijzen onterecht gebruik maakt van China en India – die altijd een eigen koers hebben gevaren – zijn er vragen bij het opzet van de studie. Het feit dat een land betrekkelijk veel export heeft, lijkt ons veeleer het resultaat van een beleid, en zegt bovendien niet veel over de invoer. Een veel rechtstreekser maatstaf voor de openheid van een land zijn de invoertarieven en de evolutie ervan. Als je die als parameter van openheid gebruikt, stellen we vast dat China en India helemaal geen uitzonderlijk open landen zijn, maar dat ze veeleer traag, en welbewust, hun invoertarieven hebben verlaagd. De echt open landen zijn bijvoorbeeld Haïti en Zambia, en dat zijn natuurlijk niet meteen succesverhalen.

In elk geval moet het feit dat de rijke landen in hun eigen opgang, en tot op de dag van vandaag, het recept van openheid alleen maar toepassen als het hun goed uitkomt – niet voor landbouw- of textielproducten bijvoorbeeld – de laatste twijfel wegnemen. De ontwikkelingslanden moeten zelf het recht hebben om zich selectief af te schermen indien ze dat nodig achten, zeker als het gaat om de landbouweconomie! In veel ontwikkelingslanden leeft de meerderheid van de bevolking immers nog van de landbouw en daarom zijn alle zware externe schokken waar ze niet zelf voor kiezen, te vermijden. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) heeft die flexibiliteit zelden toegestaan. Die stugheid is wellicht grotendeels toe te schrijven aan het stemmenoverwicht van de rijke landen in die instelling. De regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) laten die flexibiliteit in principe toe, want de WTO-akkoorden bevatten meer dan honderd verwijzingen naar de speciale en gedifferentieerde behandeling waar ontwikkelingslanden recht op hebben. Alleen is er zelden geconcretiseerd waarin die speciale behandeling dan wel zou kunnen bestaan. Als dat wel gebeurde, kwam het meestal neer op het geven van meer tijd aan de ontwikkelingslanden om bepaalde afspraken uit te voeren. Het principe dat voor rijk en arm dezelfde afspraken en recepten gelden, bleef daarbij overeind.

Een tweede mantra van de Washington Consensus was die van de deregulering. Ook die werd zeer selectief toegepast. Regels die het internationale geldverkeer belemmerden, kwamen onder druk te staan van de internationale organisaties, in de eerste plaats het IMF. Daar hebben de rijke landen het voor het zeggen, en niet toevallig beschikken die over de financiële instellingen die baat hebben bij een vrij geldverkeer. Op andere terreinen kwamen er evenwel regels bij of werden bestaande regels strenger gemaakt. Volgens kenners bestaan er momenteel amper regels die meer geglobaliseerd zijn dan die voor de bescherming van het intellectuele eigendomsrecht. Het gaat daarbij in de eerste plaats om patenten. Patenten geven uitvinders het recht om gedurende een zekere periode hun uitvinding alleen te commercialiseren; dat monopolie laat hen uiteraard toe een hogere prijs te vragen. Het Wereldhandelsakkoord van 1994 verplichtte alle landen – of beter alle 140 leden van de WTO – voor het eerst in de geschiedenis patenten te doen respecteren en trok de duur van patenten – en dus van het monopolie op de verkoop – op tot twintig jaar. In sociaal gevoelige sectoren was de patentduur voordien doorgaans veel korter.
Het zijn de rijke landen – met de VS op kop – die gevochten hebben voor keiharde patentregels in de WTO, niet toevallig omdat zij het leeuwendeel van die patenten in handen hebben. Mensen die de materie nader bestudeerd hebben, geloven dat deze ijzersterke wereldwijde bescherming van patentrechten een geldstroom van de arme naar de rijke landen op gang zal brengen.

En wat te denken van de fytosanitaire regels die ook in impact en omvang zijn versterkt in het laatste handelsakkoord? Ook dat zijn regels waaraan de rijke landen met hun gesofisticeerde industrieën het beste kunnen voldoen en waarmee ze zich in zekere zin kunnen beschermen tegen concurrentie uit ontwikkelingslanden. Dergelijke bevindingen wijzen er wellicht op dat de zwakke actoren tot nu toe te weinig in de pap te brokken hadden bij het opstellen en/of afschaffen van regels. Daar wordt nu wel aan gewerkt, onder meer door technische steun aan ontwikkelingslanden in de Wereldhandelsorganisatie, maar ondertussen moeten we wel leven met de regels die in 1994 zijn afgesproken. Dat alles wil absoluut niet zeggen dat ontwikkelingslanden zelf geen verantwoordelijkheid dragen voor hun toestand: niet alles is te wijten aan de buitenwereld of aan het Westen. Maar toch stellen wij dat de deregulering in veel gevallen vooral de rijke landen goed uitkwam.

Ten slotte is er de derde mantra van de privatisering. Ook hier is geenszins bewezen dat dit recept voor alle sectoren goede resultaten afwerpt. Voorbeelden in de sector van de spoorwegen en de watervoorziening suggereren veeleer het omgekeerde. Zeer opvallend is dat de privatiseringen doorgaans op het internationale niveau worden opgezet: door de Europese Unie voor de Europese landen, door het Internationaal Monetair Fonds voor de ontwikkelingslanden met schulden en soms ook door de WTO. Onderzoek leert dat de privatisering in België heel ondoorzichtig en ondemocratisch is verlopen. Het parlement stond geheel en al buiten spel en juridisch balanceerde de privatisering op de rand van het fatsoen.

Eén les is nu alvast al duidelijk: privatiseringen werpen doorgaans maar goede resultaten af als ze ‘bestuurd’ worden door een sterke overheid die erop toeziet dat het proces correct verloopt en die de particulieren die in de nutssectoren vaak over een zogenaamd natuurlijk monopolie beschikken, goed kan reguleren. Het doordrukken van privatiseringen in ontwikkelingslanden, die in heel veel gevallen maar over een zwak overheidsapparaat beschikken, is om problemen vragen.
’t Zijn de instellingen, stupid

De weigering om in te gaan op complexiteit en diversiteit ging echter nog veel verder. Een eerste tekortkoming is dat er te weinig aandacht ging naar het belang van de instellingen, het belang dus van de overheid. Markten kunnen niet werken zonder instellingen. Die instellingen moeten verscheidene functies vervullen: ze helpen mee de markt creëren, ze stabiliseren die markt door die haar te reguleren en ze legitimeren de markt voor de samenleving, bijvoorbeeld door de rijkdom wat rechtvaardiger te verdelen. Klassieke voorbeelden van dergelijke instellingen zijn een betrouwbaar juridisch systeem dat eigendomsrechten afdwingbaar maakt of een stevige financiële basis met een centrale bank als duidelijke lender of last resort en een toezicht op de banken. Minstens even belangrijk is een goed werkend belastingsysteem dat betrouwbare inkomstenstromen oplevert die de publieke goederen bekostigen of opvangnetten om ongelijkheden te temperen.
Theoretisch zullen vele neoliberalen die visie onderschrijven, maar in de praktijk stellen we vast dat er, zeker tot aan het begin van de jaren 1990, te weinig aandacht aan is besteed. De hervormingen in Rusland zijn hiervan het best bekende voorbeeld. Pas heel laat is foorgedrongen dat sociale echtvaardigheid noodzakelijk is om hervormingen te legitimeren: het maakte aanvankelijk deel uit van de ideologische keuze om daar geen aandacht voor te hebben.

Een tweede tekortkoming is dat men onvoldoende beseft dat de hierboven geformuleerde doelstellingen kunnen gerealiseerd worden door verschillende soorten instellingen. Er bestaat geen één-op-één relatie tussen de doelstellingen en een concrete set van instellingen. Precies hierin schuilt de vergissing van de Washington Consensus, die meent dat instellingen die hun deugdelijkheid bewezen hebben in een aantal westerse landen, meteen optimaal zijn voor alle landen.
Een voorbeeld. Vaak hoor je dat een efficiënte productie – een belangrijke waarde voor een markteconomie – maar mogelijk is wanneer enkele universele principes gegarandeerd zijn. Het eerste principe is het gebruik van eigendomsrechten en het tweede – daar nauw bij aansluitend – is een stabiele, voorspelbare omgeving (in onze staten in de vorm van de stabiliteit van de wet). De vraag is natuurlijk hoe je die principes realiseert. Eén manier waarop het universele principe van eigendomsrechten zijn werk doet, is door een nauwe band te scheppen tussen investeringen en de opbrengsten van die investeringen. Investeringen uitlokken en aanmoedigen zal immers pas lukken als investeerders de vruchten van hun risicovolle belegging ook daadwerkelijk in handen krijgen. Maar deze algemene regel zegt niets over de precieze legale vorm waarmee dit moet gebeuren. Zo is China erin geslaagd de band tussen investeringen en opbrengsten te garanderen bij een vrijwel volledige afwezigheid van particuliere eigendomsrechten in westerse stijl. Andere landen, zoals Rusland in de jaren 1990, die wel particuliere eigendomsrechten invoerden, slaagden er dan weer niet in een nauwe band te realiseren tussen investeringen en opbrengsten, wat een ernstige beperking betekende voor externe investeerders.

De kapitalistische economieën van de VS, Europa en Japan zijn allemaal naoorlogse successen en toch verschillen hun institutionele vormen zeer sterk. Markten kunnen groeien in vele institutionele omgevingen. Maar altijd heeft een bepaalde institutionele structuur wel opgang gemaakt, die dan een tijdlang wereldwijd als lieveling werd gepropageerd. Voorbeelden zijn de Scandinavische landen in de jaren 1970, wier instellingen druk bestudeerd en geïmiteerd werden, Japan in de jaren 1980 en het neoliberale model van de VS met de Washington Consensus in de jaren 1990. Deze institutionele modes mogen ons toch niet laten vergeten dat geen enkel systeem – hoe succesrijk ook in één omgeving – automatisch een winnaar zal zijn in een andere omgeving. Precies deze wijsheid heeft Washington de voorbije decennia uit het oog verloren.

En toch waren er voldoende aanwijzingen. Het Zuidoost-Aziatische economische mirakel van de jaren 1980 en 1990 voltrok zich in een institutionele omgeving die heel sterk verschilde van die van de Washington Consensus (zie tabel). Na de crisis was de voorspelbare analyse vanuit Washington dan ook dat een en ander misgelopen was omdat de institutionele structuur van die landen niet voldeed en aanleiding gaf tot het zogenaamde crony capitalism. Maar datzelfde ‘vriendjeskapitalisme’ dat na 1997 afgemaakt werd, had ondertussen wel voor een enorme ontwikkelingssprong gezorgd en was vijftien jaar lang vanuit Washington uitgebreid bewierookt. De Latijns-Amerikaanse ontwikkeling volgde veel nauwer de regels van Washington, maar precies die landen slaagden er niet in om een initiële economische sprong voorwaarts ook verder door te zetten.

Oost-Aziatische ‘ketterijen’ tijdens de groeiperiode

Institutioneel domein Washington Consensus Oost-Aziatische keuze
Eigendomsrechten Particulier, duidelijk afgebakend en wettelijk afdwingbaar
Privaat, maar regeringskeuzes krijgen soms de bovenhand op de wet
Verhouding zakenleven-politiek Op een afstand, met duidelijke regels (geen persoonlijk favoritisme) Zeer nauwe samenwerking tussen politieke en economische elite
Industriële organisatie Competitieve markten met een krachtige anti-monopolieregulering Door overheid ondersteunde kartels
Financieel systeem Gedereguleerd, primair steunend op aandelen- en obligatiemarkten. Strakke prudentiële regulering Sterk gereguleerd, geen vrije toegang en steunend op banken. Zwakke formele regulering, maar grote politieke controle
Arbeidsmarkten Flexibele arbeidsmarkten met zo weinig mogelijk reguleringslast Levenslange tewerkstelling in de grote toonaangevende bedrijven (vooral in Japan)
Internationale handel Vrijhandel Beperkte vrijhandel in domeinen die politiek gekozen worden
Internationale kapitaalstromen ‘Voorzichtig’ vrijmaken Volledig gereguleerd tot een eind in de jaren 1990
Industrieel beleid Geen (vrije marktwerking) Vele vormen (fiscale stimulansen, rechtstreekse subsidies, exportsubsidies en dit alles op (politiek) selectieve basis
Overheidsbezit in privé-sector Geen Allerlei vormen, vooral in sectoren die als cruciaal beschouwd worden
Corporate Governance Controle door aandeelhouders die extern zijn aan bedrijf en sterke controle van de rechten van aandeelhouders Insiders controleren bedrijf, externe aandeelhouders hebben nauwelijks invloed


De koers van China

Een volstrekte anomalie, gezien vanuit de Washington Consensus, is het ontwikkelingspad dat China sinds enige tijd bewandelt. Een orthodoxe econoom had aan het einde van de jaren 1970, toen de omslag begon, ongetwijfeld geadviseerd om het communistische kader radicaal overboord te gooien. Aangezien China op dat moment vrijwel volledig een landbouweconomie was, zou de eerste stap erin bestaan hebben de landeigendom te privatiseren en de prijzen van de landbouwgoederen vrij te laten. Maar dit impliceert dat de verplichte levering van landbouwgoederen aan de staat – een belangrijke belastinginkomst voor de Chinese overheid – moest geschrapt worden en daardoor moest ook het belastingsysteem grondig worden hervormd. Maar aangezien de overheid dan niet langer voedsel onder de marktprijs kan leveren aan arbeiders in de steden, zullen die arbeiders wellicht hogere lonen vragen om te kunnen overleven. Daarom moet ook de arbeidsmarkt en de loonvorming grondig herbekeken worden. Staatsondernemingen zullen daartoe geprivatiseerd moeten worden zodat zij correcte lonen kunnen uitbetalen en arbeiders zullen ontslagen moeten worden wanneer dat nodig is. Maar gegeven de grootte van de Chinese staatsbedrijven is het niet onmogelijk dat de geprivatiseerde versie van die bedrijven als monopolisten beginnen te handelen. Dus heb je ook een anti-monopolistische wetgeving nodig en vrijhandel om de potentiële monopolisten van buitenaf te beconcurreren. Maar die vrijhandel zou de positie van de eigen bedrijven wel eens in het gedrang kunnen brengen en massaal ontslagen uitlokken. Daarom zul je ook een nieuw soort elementaire sociale zekerheid nodig hebben om sociale chaos te voorkomen, enzovoort.
Het is een eindeloze waslijst van gigantische omvormingen, die logisch in elkaar overlopen en de kern uitmaken van wat in Washington verdedigd wordt. Niet alleen is dit een volstrekt onoverzichtelijke agenda van hervormingen die verscheidene generaties in beslag kunnen nemen, het is ook een patentrecept voor chaos, zoals duidelijk werd in het Rusland van Jeltsin.
China heeft vrijwel geen enkele van al de hoger genoemde hervormingen doorgevoerd. De basis van de institutionele infrastructuur bleef zoals ze was, met dubbele prijzen, een gesubsidieerde voedselvoorziening, enzovoort. Er waren wel enkele kleinere ingrepen, zoals het instellen van speciale economische zones of het in beperkte mate toelaten van grondbezit voor particulier gebruik. Hier en daar werden aanzetten gegeven om het eigenbelang los te weken en persoonlijke initiatieven werden gehonoreerd, maar de brede kern van het oude systeem bleef bestaan. Vanuit die combinatie van minimale ingrepen in de richting van een markteconomie en een stabiel institutioneel kader – die op zichzelf haaks staat op markteconomische principes – begon de Chinese economie te groeien.


Geen blauwdruk

De Chinese ervaring is geenszins een uitzondering maar veeleer de regel. Landen die erin slagen een nieuwe ontwikkelingsfase in te treden en dat ook volhouden, doen dit meestal op basis van een beperkt aantal marktgerichte ingrepen, binnen de institutionele structuur die historisch overgeërfd is en volstrekt niet marktgericht hoeft te zijn. De theorie van de big bang, de grote institutionele sprong naar een markteconomie, heeft nergens gewerkt.

De ervaring met economische groei in ontwikkelingslanden leert ons dat de overgang naar een nieuwe economische groeifase typisch wordt veroorzaakt door een beperkt aantal institutionele ingrepen. Deze wijzigingen zijn een mengsel van economische orthodoxie en economisch volstrekt onorthodoxe ingrepen. Bovendien is institutionele hervorming moeilijk kopieerbaar: wat werkt in één land, werkt niet noodzakelijk in een ander.

Er bestaat dus geen blauwdruk. Economische ontwikkeling is een spel van experimenteren, van landen die zichzelf en hun economische structuren leren ontdekken en daar langzamerhand wat meer greep op krijgen. Wanneer een land in een nieuwe ontwikkelingsfase is beland, is er trouwens geen enkele garantie dat dit ook zo blijft. Daarvoor is een permanente aandacht en zorg voor institutionele aanpassing nodig, iets waar slechts weinig landen in slagen.

De Washington Consensus was geen vrijblijvende theoretische visie. Ze werd vooral via het IMF en de Wereldbank opgedrongen aan de zeer vele ontwikkelingslanden die hun om middelen kwamen verzoeken. Om een fundamentele en heel ‘logische’ reden moeten we ons vragen stellen bij het feit dat IMF en Wereldbank een ontwikkelingsmodel opleggen aan andere landen. Deze instellingen worden geleid door de rijke landen die er meer dan de helft van de stemmen hebben. De vraag is of die het welzijn van die landen of hun eigen belangen voor ogen hadden en hebben. Waarom zouden rijke landen – of eender welk land trouwens – een beleid uittekenen en adviseren dat de arme landen goed uitkomt? Landen hebben geen vrienden, alleen belangen, zei Churchill lang geleden al: het hemd is nader dan de rok. Het model dat de rijke landen de ontwikkelingslanden opleggen, zal niet per se het beste zijn voor die landen. Aanhangers van de vrije marktideologie zouden dit zeker moeten weten, aangezien hun hele visie steunt op het mensbeeld van de ‘nutsmaximalisator’, een wezen dat altijd en overal zijn eigen voordelen wil maximaliseren. Waarom zouden landen dan niet vooral aan hun eigen belangen denken als ze via het IMF of de Wereldbank adviezen geven aan andere landen?

Als we al het bovenstaande samenvatten, lijkt het een heel logische eis dat ontwikkelingslanden meer zelf moeten kunnen bepalen welk ontwikkelingsmodel ze volgen. Met woorden erkennen de Wereldbank en het IMF nu wel dat de landen zelf in de driver’s seat moeten zitten, maar in de praktijk lijkt er nog niet zoveel veranderd. Ze houden nog altijd vast aan liberalisering, privatisering en deregulering, …

Voor echte verandering is een aanpassing nodig van de vormen van internationaal bestuur zoals we die nu kennen. Bij het IMF en de Wereldbank hebben de ontwikkelingslanden maar een minderheid van de stemmen: als de ontwikkelingslanden meer in de pap te brokken moeten krijgen, moet er iets veranderen aan de machtsverhoudingen. In de WTO en in de Europese Unie heeft elke lidstaat in principe één stem, of toch minstens een veto voor cruciale materies. Maar gezien de ondoorzichtigheid en techniciteit van de onderwerpen die in deze instellingen aan bod komen, is het zeer de vraag of de beslissingen die er genomen worden voldoende democratisch zijn. Een van de grote buitenlandspecialisten van het Belgisch parlement erkent dat hij in 1994 maar tien procent begreep van de impact van het GATS-akkoord over de vrijmaking van de handel in diensten. Dit is wel een heel concrete aanwijzing dat er inderdaad iets schort aan het democratisch gehalte van de WTO. Als het parlement in een rijk land als België al niet kan volgen, hoe zit het dan met Mozambique of Oeganda. Iedereen geeft intussen toe dat de ontwikkelingslanden ondanks het principe van één stem per land zeker tot bij het tot stand komen van het Wereldhandelsakkoord in 1994 onvoldoende hebben meegespeeld.

Aangezien het IMF, de Wereldbank en de WTO een grote rol spelen bij het uittekenen van de architectuur van de wereldeconomie, mogen we besluiten dat de ontwikkelingslanden daarbij te weinig in de pap te brokken hebben. Dit wordt bijvoorbeeld perfect geïllustreerd door het feit dat er nog altijd niet wordt gewerkt aan globale oplossingen voor een gruwelijk probleem als de grondstoffencrisis – de zeer lage grondstoffenprijzen die dood en vernieling zaaien. Deze lage prijzen zijn een drama, maar niet voor diegenen die het in de grote financiële en economische instellingen van de wereld voor het zeggen hebben. Het komt hen integendeel goed uit. En daarom wordt er enkel lippendienst bewezen aan het probleem, maar niet echt naar oplossingen gezocht.

Diepe globalisering en globaal bestuur

Het naoorlogse Bretton Woodssysteem, waarin internationale organisaties als het IMF, de Wereldbank en de GATT vorm kregen, gaf een eerste aanzet tot een beperkte vorm van globalisering. De ergste barrières werden aangepakt, maar tegelijk bleven belangrijke economische domeinen zoals landbouw en diensten of gevoelige sectoren zoals textiel buiten schot. Dankzij uitzonderingsmaatregelen konden landen op moeilijke momenten bepaalde delen van hun economie afschermen. Op deze manier bleef de druk die uitging van de globalisering beperkt en controleerbaar. Het bracht ook met zich mee dat er niet meteen een druk ontstond om de institutionele diversiteit tussen de landen onderling op te heffen. Maar vanaf de jaren 1980 kwam er radicaal verandering in de globaliseringsagenda. Vanaf nu zouden landen streven naar een ‘diepe integratie’ en moesten systematisch alle belemmeringen worden geslecht. Bovendien werd de institutionele diversiteit gezien als een belemmering voor verdere marktontwikkeling. De Washington Consensus leerde ons welke de ideale institutionele omgeving was om de globalisering echt te laten slagen. Maar op wereldniveau zijn de resultaten van deze versnelde fase van de globalisering, op zijn zachtst uitgedrukt, twijfelachtig. De wereld is er nooit meer in geslaagd om terug te keren naar de fase van gestage groei die typisch was voor het Bretton Woodstijdperk.

Een dramatisch voorbeeld: Argentinië

Er is wellicht geen enkel land dat beter de regels van de Washington Consensus begrepen had dan Argentinië in de jaren 1990. Argentinië deed er alles aan om de lieveling te worden van de internationale financiële markten die voor de nodige kapitaalinstroom zorgden: het voerde financiële hervormingen door, maakte de handels- en kapitaalstromen vrij, bande de politieke invloed uit op het monetaire beleid en stelde de grenzen open voor buitenlandse investeerders. Het hoofddoel van het nationale Argentijnse beleid was het verkrijgen van een goede rating bij internationale investeerders – al de rest zou dan wel vanzelf volgen. Maar uiteindelijk liepen de investeerders weg. Waarom? President de la Rua en zijn economieminister Cavallo maakten nochtans duidelijk dat alles – inclusief de verplichtingen van de staat tegenover pensioengerechtigden, ambtenaren, provinciale besturen of burgers met een bankrekening – diende te wijken voor de verplichtingen van het land ten aanzien van zijn buitenlandse investeerders. En toch keerden die investeerders Argentinië de rug toe. Voor hen telden niet zozeer de beslissingen van Cavallo en de la Rua, maar wel de bereidheid van de Argentijnen om al deze lasten te dragen. Niemand geloofde dat het volk het beleid zou blijven ondersteunen dat voorrang verleende aan buitenlandse verplichtingen boven binnenlandse en dus rende iedereen massaal naar de uitgang. Argentinië bleef achter met een sociale en economische malaise die het land dertig jaar terug in de tijd projecteerde.

Het Argentijnse voorbeeld toont aan dat een ongeremd neoliberaal beleid landen in een economisch keurslijf duwt dat de interne economische en politieke bewegingsruimte zwaar inperkt en op die manier de democratische politiek uitholt. Milton Friedman zei het als volgt: “As your country puts on the Golden Straightjacket two things tend to happen: your economy grows and your politics shrink”. De economie wordt systematisch afgeschermd van (binnenlandse) politieke invloed. Centrale banken dienen onafhankelijk te zijn – liefst (grond)wettelijk vastgelegd – de sociale zekerheid wordt best geprivatiseerd en zo onttrokken aan politieke keuzes, het fiscale beleid wordt een technische en geen politieke kwestie en ontwikkelingsdoelen worden vervangen door ‘de nood om het vertrouwen van de markt niet te schaden’. Maar deze uitholling gebeurt niet ongestraft. Zelfs in een kwetsbare democratie als Argentinië zijn er grenzen aan wat een volk verdraagt en kan de crisis die gepaard gaat met de instorting van het neoliberale bewind veel ergere gevolgen hebben (zowel economisch als sociaal) dan alle voordelen die het aantrekken van het economisch keurslijf uit Washington ooit heeft opgeleverd. Een diepgaande globalisering, die de lokale instellingen opzijschuift en het gouden jasje van stijgende welvaart aantrekt, tast uiteindelijk de legitimiteit van die marktinstellingen zelf aan.

Tegelijk gaat een historische erfenis van honderden jaren verloren. Dat gebeurt zelden ongestraft. Het doorzetten van dit beleid moet onvermijdelijk leiden tot een verminderde slagkracht voor de binnenlandse politiek en een uitholling van het democratisch gehalte ervan, met alle risico’s van dien. Uiteindelijk kan een diepe vorm van globalisering zoals we die in de Washington Consensus terugvinden, enkel bestaan in een wereld die ook politiek zijn verschillen laat varen. De natiestaat zou dan moeten wijken ten voordele van bijvoorbeeld een federalisme op wereldniveau. Het ware politieke niveau zou dan niet langer het nationale maar het wereldniveau zijn. Dat klinkt allemaal erg utopisch. Bovendien toont de permanente klaagzang over het democratisch gehalte van de EU aan dat het heel lastig is om de democratische legitimiteit te garanderen van politieke keuzes die gebeuren op internationaal niveau. De mensheid moet leren leven in een wereld van multi level government, waarin het bestuur op heel veel niveaus plaatsgrijpt – gemeentelijk, gewestelijk, nationaal, Europees, globaal – en met die oefening zal zij nog vele decennia zoet zijn. En nog bijna niemand lijkt daar trouwens klaar voor. Om een voorbeeld te geven: hoe verklaar je dat de media in heel Europa zo weinig aandacht hebben voor de beslissingen van de Europese Unie, hoewel die uiteindelijk toch in heel sterke mate de krachtlijnen van het nationaal beleid vastleggen?

Daarmee willen we niet zeggen dat de nationale democratie vleugellam is. Er kan nog heel wat beslist worden op dat niveau. Al te vaak wordt de globalisering ingeroepen als een excuus om neoliberale recepten door te drukken. Maar we menen wel dat de andersglobalistische beweging terecht aanvoelt dat het verlies aan democratische controle maar kan worden gecompenseerd door meer internationale samenwerking, door met elkaar een aantal regels af te spreken die leiden tot betere sociale en ecologische resultaten.
Fiscaal, sociaal en ecologisch moet er samengewerkt worden. Het is precies een van de kritieken van de meeste andersglobalisten dat dit veel te weinig gebeurt. Milieunormen en sociale normen – met vooral het cruciale ‘recht op vereniging’, dat eigenlijk een mensenrecht is – worden niet met dezelfde (sanctionerings)kracht verdedigd als commerciële normen en afspraken. De Wereldhandelsorganisatie kan sanctioneren, milieuakkoorden en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) die onder meer het recht op vereniging maar ook andere sociale basisnormen verdedigt, hebben die mogelijkheid niet of veel minder. Dat is de weerspiegeling van een bepaalde economische visie en zelfs een bepaald mensbeeld, die te weinig belang hechten aan het enorme ‘rendement’ van sociale en ecologische ‘investeringen’. Dat rendement is evenwel niet altijd in cijfers en geld te vatten, maar wel in termen van natuurrijkdom, culturele rijkdom en bruto nationaal geluk, om het met Steve Stevaert te zeggen. Die resultaten komen er dikwijls maar op iets langere termijn. We zijn ervan overtuigd dat sociaal-democratische regels op wereldniveau mogelijk en wenselijk zijn, bijvoorbeeld bij de afhandeling van de schuldencrises. Die zijn er tot nu toe niet gekomen omdat de VS met zijn conservatieve beleid overheerst en de tegenmacht te zwak en te verdeeld is of was.